广州市暴雨反思

2010年4月以来，全国16个省份遭受暴雨洪涝和狂风的袭击。进入5月，广东、湖南、贵州、江西等省暴雨倾城，水漫街面，要道阻塞，一座座城市仿佛浸泡在水中。在这些城市中，尤以广州市为甚。暴雨中的广州城市主干道变为河道，广州变“广洲”。作为半年后即将举办亚运会的城市，广州市一个月内连接遭遇雨水浸街的困境，这是尴尬，同时也是警醒。因此，及时分析其原因，认真总结其经验，对于提高我国城市应急救援尤其是交通应急保障有重要借鉴意义。

　　一、广州市城市交通遭受暴雨袭击基本情况

　　5月7-23日，广州市在一个月内连续受到5次强降水过程。其中，5月7-14日，一周内连续三次大暴雨。“5月暴雨”具有过程频繁、雨量大、短时强度高、极端性强、影响范围广、致灾重的特点，对广州市城市交通所造成的影响和破坏程度，是广州历史上所曾未有过的。

　　5月7日凌晨，广州各区普降大暴雨，6个小时内绝大多数地区降水超过100毫米。此次暴雨雨量之多、强度之大、范围之广实属历史罕见。暴雨造成城市交通大面积瘫痪，市中心区域几十处严重内涝，有些道路水深竟达3米，车辆行人被困，部分地铁线路停运，200多辆快速公交被困，白云机场138个航班被延误。暴雨带来人员伤亡和财产损失。全市共有6人因强降雨死亡，87个镇（街）受淹，38间房屋倒塌，发生内涝点118个，转移群众1860人。广州35个小区地下停车场遭遇“灭顶之灾”，地下车库变“水库”，实际被泡车辆高达18000辆。临街商铺商品被水浸泡报废，部分小区水电系统受损，高层住宅居民停水停电。

　　5月10日，暴雨再次光临广州，12小时内降雨量达59.7毫米，直至夜间广州市全市强降水仍在持续。全市平均降雨量为90.67毫米，中心城区平均降雨量为145.69毫米，暴雨导致广州市99处发生内涝，至少有50多条道路出现水浸或积水较深现象，全市21条主干道瘫痪，甚至环城高速也出现水浸，部分车辆6个小时后还堵在路上。其中天河区最为严重，超过30%主干道交通受阻。快速公交线路多处被淹，二号地铁线因渗水服务暂停，广州火车站成为水中车站，天河客运站因大雨塞车滞留六七百人，白云机场57个航班延误，上千旅客滞留。据广州市三防办统计，“5.14”暴雨对交通的负面影响全面超过“5.7”暴雨，广州73个街镇受灾，受灾人口5209人，转移群众1180人，部分社区、商铺、超市进水，受损严重。

　　5月19日，广州再次暴雨倾城，很多地段再次被淹。

　　5月22日，广州各区（市）上午及傍晚出现中到强雷雨，局部大暴雨，部分地方还伴有8级左右短时雷雨大风等强对流天气，未见明显损失。

　　二、原因分析

　　作为华南政治、经济、文化、科技中心，广州市缘何在“5月暴雨”中频频出现“水漫街面”，由“羊城”变“洋城”的局面？

　　（一）“5月暴雨”是广州历史上百年来所罕见。

　　广东省气象台首席预报员林良勋在广东省气象局15日召开的新闻发布会上表示，在一周内同时受到三次暴雨过程影响，自1908年广州有气象记录以来从未出现。一周降雨量高达440毫米，相当于广州年降雨量的1/4，冲破广州市百年记录。其中，5月6-7日，广州市在3个小时内降下了213.1毫米的暴雨，“影响范围之广、降水强度之强、持续时间之长，为历史罕见。”这是此次广州交通出现大面积瘫痪的客观现实原因。                                                     

　　（二）城市防洪排涝标准过低。

　　在“5月暴雨”中，白云区雨量是最大的，但是没出现大面积水浸现象。水浸点集中在广州市经济最发达、发展速度最快，被称为广州的高新区和CBD的天河区。之所以出现这种情况，原因就在于广州市防内涝标准依然采用前苏联标准，普遍为一年一遇，新城区为两年一遇，很难抵御如此大规模的降雨。在新城区建设上，“重地上轻地下、重建设轻规划”，地下排水系统没有受到应有的重视，排水系统设计标准过低。城市里高楼林立、马路条条，但绿地、湿地、空地日益减少。城市“硬底化”日趋严重。比如，天河区100多平方公里土地，却仅仅有4个公园。暴雨时，洪水无处可排，只能汇集到相对低洼的失去。如此怎能不涝？据统计，广州市90%的雨水要靠排水管网，而近年来广州市工程建设不断，因缺乏监管，大量工程泥浆被排入地下管道，原有的排水系统遭受严重破坏，这也是广州市在“5月暴雨”中水害加重的重要原因之一。

　　（三）城市应急救援准备不足。

　　特定的地理和气候环境使广州一直备受水患、台风灾害困扰，抗洪防灾是一项长期工作。但就“5月暴雨”情况看，广州市对此情况准备严重不足。许多市民认为，“5.7”大暴雨时气象部门没有及早预报预警，是导致积水难排、汽车被淹等问题的重要原因。而事实上，自广州市建立城区防洪预案以来，在“5.7”大暴雨时首次启动一级暴雨应急响应，市三防总指挥部、市应急办、市公安局、市民政局等各有关部门以及各区、县级市政府也是首次联合应对暴雨洪灾，城市防洪应急救援准备不足，缺乏必要的应急救援经验。

　　（四）城市应急联动水平不高。

　　在城市应急救援过程中，离不开各部门的联动处置。“5月暴雨”既暴露出广州城市建设和管理的薄弱点，也暴露出广州市应急体系并不完善、应急联动水平不高的问题。比如，在7号大暴雨中，气象部门仅提前一小时预警，而涉及城市公共管理的部门如市政、交通、公安等也没有及时联动起来。有专家指出，这次“大水浸城”的重要原因是目前广州工程建设项目过多，施工管理水平跟不上，建筑垃圾非法排放，堵塞排水管道，致使地下水倒灌，加重排水困难。而要解决此问题，单独依靠某一部门是无法完成的。城市防洪救灾，必须提升应急处理能力和建立长效防制机制，气象、市政、交通、公安等部门应及时联动，做到全局化、系统化防灾救灾。

　　（五）城市应急宣传教育不到位。

　　“5.7”大暴雨中，广州市各小区遭受了最严峻的考验。而事实也证明，各小区受损严重，数十家地下车库变成水库，1.8万辆私家车被泡，局面惨不忍睹，估计损失金额近2亿，损失何其惨重！这种情况的发生，除了此次暴雨是百年所罕见外，城区内防灾减灾措施还没有层层落实到社区及居委会，物业管理抵御自然灾害的意识还有待提高，尤其是一些新楼盘暴雨预警信号不能及时传递到住户也是重要原因。“5.7”大暴雨后，由于各小区有了之前的经验，提前采取了各项应急救援措施，再也没有出现更大的损失。

　　三、反思与对策

　　就城市防洪救灾而言，交通运输部门不是指挥协调部门，但广州“5月暴雨”表明，城市防洪救灾，离不开各相关部门的联动与配合。针对广州市在5月暴雨过程出现的问题，我国城市交通应急救援应着力加强以下几方面工作。

　　（一）全面提升城市交通规划设计水平。

　　5月暴雨中，广州市全程变成水城，究其根本原因，除了雨量是历史罕见外，关键是城市规划设计之初，就没有充分考虑到可能遇到的暴雨袭击问题。城市规划、设计、建设、管理，统称分属不同的政府职能部门。在实际运作中，各职能部门往往只从本部门工作出发，缺乏不同职能部门之间的联席会议制度。遇有问题容易相互推诿，甚至相互扯皮，最终导致许多问题被延误或得不到解决。一旦有事，就会暴露出各种问题。因此，广州市在“5月暴雨”中的问题，很难说是某一部门的全部过失，而是整个城市相关基础设施长时间建设不力或设计不当的结果。广州市所暴露出来的问题，却不仅仅是广州市所独有的，这是我国城市规划建设的共性问题。规划建设思路不改变，类似问题还将不断发生。就广州“5月暴雨”情况看，我国城市交通规划应积极引入交通影响评价制度，以交通容量作为城市规划、建设的重要标准之一，避免出现“只重建设不重规划”，“头痛医头，脚痛医脚”的局面。在城市交通规划与设计上，必须吸取广州城市交通在暴雨过程出现的各种经验教训，在规划、设计上要从城市全局与长远出发，综合考虑各种因素。尽量避免道路规划设计成为城市洪灾的短板，从而不断提高城市交通规划合理性，增强城市防洪救灾能力。

　　（二）认真做好城市交通应急保障工作。

　　在城市应急救援过程中，应急准备工作尤为重要。自2003年非典之后，尤其是经过2008年年初的南方低温雨雪冰冻自然灾害以及同年5月的四川汶川大地震，国家应急救援能力与水平有明显提高。但是，广州市“5月暴雨”中城市交通出现如此惨重的情况，这在历史上还是首次，它凸显了我国在城市化进程过程中城市规划与建设上存在着诸多不足，也再次验证了政府应急体系亟需进一步完善和提高。就城市交通应急而言，一是做好城市交通突发事件应急预案体系尤其是工作流程的编制，要按照国家突发事件分类对涉及到交通应急方面的工作进行分类编制，形成本行业应急预案体系，为领导的科学决策提供强有力的智力支持。同时还必须加强工作流程的编制，确保遇有突发事件时，人人都知道自己的职责所在，人人都能够按自己的职责开展工作。二是要做好应急队伍、装备和物资的储备工作。广州市“5月暴雨”表明，必须购置必备的应急装备，进行必要的物资储备，做到应急队伍过硬、应急设备到位、应急物资充足。三是要做好各类交通应急的演练工作。应急演练时提升应急管理水平和应对各类突发事件的有效手段，演练要注重对工作流程的检验与考核，采取实战演练和桌面推演等多种形式，全面提升实战能力与水平。

　　（三）不断提高城市交通应急联动水平。

　　国内外大量事实证明，在重大自然灾害面前，必须全局联动，只有各部门密切协同与配合才能最大程度减少灾害所造成的损失。在“5.7”强暴雨来临前，广州市气象部门仅提前了1个小时进行预报，暴雨来临后，道路变河路、公交线路中断、地铁停运、航班停飞。在这种情况下，虽然广州市三防办进行了全力的指挥与协调，但是暴雨下的城市涉及到全市各主要职能部门，如水务、建设、交通、交警、环保、环卫、医疗、电力、通讯等相关环节的部门，没有真正联动起来。事前没有准备，事后缺乏联动，局面必然难以改变。在14号更强暴雨袭击下，广州市城市交通更是陷入前所未有的被动局面。因此，在城市交通应急工作中，必须要具有协同配合意识，各职能部门之间必须强化应急联动能力，比如，我国许多城市目前都在进行大规模地铁建设，工程泥浆被排进地下管道的情况时有发生，极易导致排水不畅，进而形成水浸现象。而此类问题的解决，则需要交通、交警、城管、水务等多家部门联合行动，从源头抓起才能见到实效。此外，除了在日常生活间进行必要的沟通与联系外，还应由交通运输部门根据城市交通应急不定期地牵头举办城市交通应急联合演练，不断提高城市交通应急联动水平。

　　（四）积极开展城市交通应急宣传教育。

　　各国应急历史表明，必须高度重视应急宣传教育活动。只有在日常生活中，不断利用各种媒体手段，如电视、广播、交通显示屏、移动小区广播平台等使广大市民熟知各类突发事件应对方法，强化市民的防灾自救意识，形成“群防群治”局面，才能在突发事件发生时，将损失降低到最低程度。在“5月暴雨”中，广州市民不仅出行受阻、生活不便、更遭受了前所未有的惨重损失。这种不利情况的发生，与城市应急宣传不到位，对暴雨缺乏足够的警觉有着直接联系。就城市交通应急而言，在今后的工作中，交通运输部门必须实行交通应急专业值守，做到24小时全程值班，不断提升各类交通应急事件的预警、预测能力并加快信息报送速度。一旦遇到事关群众的城市交通突发事件，迅速利用各种手段及时将各类预警信息通知到广大市民，在市民自救的基础上，最大程度上减少政府应急救援难度和损失程